作者： 徐沫 杨文龙 吴文娴

前言

“无恃其不来，恃吾有以待也”，这不仅是习近平总书记战疫兵法的精髓，也是不断完善国家公共卫生体系、健全医疗卫生和健康法律制度的出发点和根本归宿。随着我国新冠疫情防控取得战略成果，统筹疫情防控和恢复经济发展工作取得积极成效，促进人民的基本医疗保障、公共卫生服务、并推动医疗卫生机构和医药制度的进一步改革将是大势所趋。在这种时代背景下，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（“《卫健法》”）于2020年6月1日正式生效，为我国人民享受医疗健康权利提供了法律基础，为医疗卫生体系改革构建了基本框架，该法以及之后相应的实践操作也势必会对医疗大健康行业的投资并购带来重大影响。

一

“昨夜西风凋碧树”--立法过程艰难曲折

在历经近三年的调研和起草后，2017年12月22日，《卫健法（草案）》首次提交第十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。此后，该法草案先后经历4次审议，3次征求社会公众意见，最终于2019年12月28日由第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过。我们对《卫健法》的立法过程梳理如下：

时间		立法进程
2014年12月30日		起草工作正式启动
2017年12月22日		第十二届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行初次审议（《卫健法（草案）》）
2018年10月22日		第十三届全国人大常委会第六次会议对草案进行第二次审议（《卫健法（草案第二次审议稿）》）
2019年8月22日		第十三届全国人大常委会第十二次会议对草案进行第三次审议（《卫健法（草案第三次审议稿）》）
2019年12月28日		第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过《卫健法》
2020年6月1日		《卫健法》正式施行

二

“为伊消得人憔悴”--新法内容重点突出

本部分我们重点论述《卫健法》对整个医疗卫生体系具有重大意义的核心内容，而对影响医疗大健康行业的投资并购的相关内容则在第三部分论述。

1、明确医疗卫生事业的公益性

基于新一轮医药卫生体制改革得出的经验，《卫健法》在法律层面明确了医疗卫生事业必须具有公益性，医疗卫生服务必须以公民健康为目的。公益性原则也是《卫健法》的最大亮点之一。《卫健法》的公益性具体表现为：

• 划定了基本医疗卫生服务的范畴并规定基本公共卫生服务由国家免费提供；

• 规定急救中心不得以未付费为由拒绝或拖延为危重患者提供急救服务，真正做到将患者利益放在第一位；

• 规定政府举办的医疗机构应当坚持公益性质，与社会资本只能合作举办非营利性医疗机构，不得合作举办营利性医疗机构。

对应法条
第15条		基本医疗卫生服务包括基本公共卫生服务和基本医疗服务。基本公共卫生服务由国家免费提供。
第27条		国家建立健全院前急救体系，为急危重症患者提供及时、规范、有效的急救服务。 卫生健康主管部门、红十字会等有关部门、组织应当积极开展急救培训，普及急救知识，鼓励医疗卫生人员、经过急救培训的人员积极参与公共场所急救服务。公共场所应当按照规定配备必要的急救设备、设施。 急救中心（站）不得以未付费为由拒绝或者拖延为急危重症患者提供急救服务。
第40条		政府举办的医疗卫生机构应当坚持公益性质，所有收支均纳入预算管理，按照医疗卫生服务体系规划合理设置并控制规模。 国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构。 政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。

2、将“强基层”方针上升为法律

基于我国医疗卫生资源发展不平衡的现状以及基层人民群众就医难的现实困难，《卫健法》从立法层面落实了“强基层”方针，以实行分级诊疗为基础，鼓励人、财、物向基层倾斜，特别是艰苦边远地区，以达到合理分配医疗资源的目的。“强基层”方针的具体体现如下：

• 人力方面：

（a）要求医院承担对基层医疗卫生机构进行业务指导的工作；规定国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗工作的制度；要求执业医师晋升为副高级技术职称前应当有一年以上在县级以下或者对口支援的医疗机构提供医疗卫生服务的经历。前述规定一方面将先进的医学诊疗技术、理念带到基层，支援基层医疗卫生建设工作，另一方面，让大医院的医生深入基层，了解我国基层医疗的真实面貌，有助于提升医德医风。

（b）规定国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等方式加强基层医疗队伍建设，并通过在薪酬津贴、职业发展、表彰奖励方面的优惠政策以及上下贯通的职业发展机制及多渠道的补贴、养老政策，切实保障基层医务工作人员的利益，解除医务人员下基层的后顾之忧。

• 物力、财力方面：

国家鼓励社会力量举办的医疗卫生机构参与医疗服务合作机制，加强建立健全基层医疗卫生服务网络，支持开发适合基层和边远地区应用的医疗卫生技术，从国家规划制定和资源配置方面加强对基层医疗的财政投入，并将带动社会资本对基层医疗的投资。

对应法条
第30条		国家推进基本医疗服务实行分级诊疗制度，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，实行首诊负责制和转诊审核责任制，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的机制，并与基本医疗保险制度相衔接。
第34条		国家建立健全由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成的城乡全覆盖、功能互补、连续协同的医疗卫生服务体系。 国家加强县级医院、乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心（站）和专业公共卫生机构等的建设，建立健全农村医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络。
第35条		医院主要提供疾病诊治，特别是急危重症和疑难病症的诊疗，突发事件医疗处置和救援以及健康教育等医疗卫生服务，并开展医学教育、医疗卫生人员培训、医学科学研究和对基层医疗卫生机构的业务指导等工作。
第48条		国家鼓励医疗卫生机构不断改进预防、保健、诊断、治疗、护理和康复的技术、设备与服务，支持开发适合基层和边远地区应用的医疗卫生技术。
第56条		国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度。 国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等措施，加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设。 执业医师晋升为副高级技术职称的，应当有累计一年以上在县级以下或者对口支援的医疗卫生机构提供医疗卫生服务的经历。 对在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员，在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行优惠待遇。 国家加强乡村医疗卫生队伍建设，建立县乡村上下贯通的职业发展机制，完善对乡村医疗卫生人员的服务收入多渠道补助机制和养老政策。

3、推进医院信息化建设，同步明确个人健康信息安全保护制度

在国家政策的扶持和大数据、人工智能、云计算等技术发展的推动下，我国“互联网+医疗”这一新业态已呈百花齐放之势。《卫健法》施行后，社会资本可能进一步进军医疗行业，通过远程医疗、互联网医疗、医生集团、医疗AI、医疗信息数据化等方式对传统医疗行业进行赋能与升级，而这也将成为医疗大健康行业新的投资风口（详见本文第三部分）。

然而，个人医疗信息的保护事关个人隐私和国家安全，“互联网+医疗”的业务模式中由于参与主体众多，个人医疗信息泄露的风险急剧增加，这已经成为一个亟待解决的问题。就此，根据《网络安全法》及个人信息保护的最新实践，《卫健法》也要求“制定医疗数据采集、存储、分析和应用的技术标准”、“保护公民个人健康信息”，对公民个人健康信息单独予以立法保护，医疗卫生人员有泄露公民个人健康信息行为的，将承担个人责任，可能被处以行政处罚。

对应法条
第49条		国家推进全民健康信息化，推动健康医疗大数据、人工智能等的应用发展，加快医疗卫生信息基础设施建设，制定健康医疗数据采集、存储、分析和应用的技术标准，运用信息技术促进优质医疗卫生资源的普及与共享。 县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施，推进信息技术在医疗卫生领域和医学教育中的应用，支持探索发展医疗卫生服务新模式、新业态。 国家采取措施，推进医疗卫生机构建立健全医疗卫生信息交流和信息安全制度，应用信息技术开展远程医疗服务，构建线上线下一体化医疗服务模式。
第92条		国家保护公民个人健康信息，确保公民个人健康信息安全。任何组织或者个人不得非法收集、使用、加工、传输公民个人健康信息，不得非法买卖、提供或者公开公民个人健康信息。
第102条		违反本法规定，医疗卫生人员有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门依照有关执业医师、护士管理和医疗纠纷预防处理等法律、行政法规的规定给予行政处罚： （一）利用职务之便索要、非法收受财物或者牟取其他不正当利益； （二）泄露公民个人健康信息； （三）在开展医学研究或提供医疗卫生服务过程中未按照规定履行告知义务或者违反医学伦理规范。 前款规定的人员属于政府举办的医疗卫生机构中的人员的，依法给予处分。

4、保护医护人员安全，打击“医闹”

近年来，我国医闹事件频频发生，其中不乏医护人员的人身安全受到严重侵犯的情况。对此，《卫健法》明确禁止任何组织或个人威胁、危害医疗卫生人员的人身安全，侵犯其人格尊严，并将“医闹”行为的责任上升至刑法的高度，提高了对涉医违法行为的打击力度。

此外，《卫健法》明确了医疗卫生机构执业场所为公共场所，医院的治安主体将从“保安”变为“公安”，如果有“医闹”等类似事件发生，公安部门将有权第一时间处理，运用公权力震慑伤医、辱医者。

对应法条
第46条		医疗卫生机构执业场所是提供医疗卫生服务的公共场所，任何组织或者个人不得扰乱其秩序。
第57条		全社会应当关心、尊重医疗卫生人员，维护良好安全的医疗卫生服务秩序，共同构建和谐医患关系。 医疗卫生人员的人身安全、人格尊严不受侵犯，其合法权益受法律保护。禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严。 国家采取措施，保障医疗卫生人员执业环境。
第105条		违反本法规定，扰乱医疗卫生机构执业场所秩序，威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严，非法收集、使用、加工、传输公民个人健康信息，非法买卖、提供或者公开公民个人健康信息等，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
第106条		违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成人身、财产损害的，依法承担民事责任。

5、对医疗机构的运营和医务人员的诊疗行为作出新的规定

• 医疗告知

《卫健法》特别明确了“医疗费用”的法定告知义务，增加了及时告知的要求，并且规定对于手术风险的告知只需得到患者或其近亲属的同意，删除了书面同意的要求。

• 过度医疗

《卫健法》首次提出了“过度医疗”的概念。尚未生效的《民法典》侵权责任编及现行《侵权责任法》规定，医疗机构及其医务人员不得违反诊疗规范实施不必要的检查。由于“医疗”的概念包含检查、治疗、护理的全部环节，因此，《卫健法》将“不得过度检查”扩大到“不得过度医疗”，全面扩大了保护范围。

另外，过度医疗还有可能构成刑事犯罪。5月29日下午，深圳南山法院一审公开宣判某民营医院过度医疗构成强迫交易罪，被告人黄某文、郝某倩等5人分别为医院股东、医务院长、医生助理、导诊人员和咨询客服人员，最终被判处一年八个月至一年有期徒刑，处人民币二十万元至一万元不等罚金。

• 打击骗保

《卫健法》明确了骗保人员以及骗保的相关医疗机构的法律责任，各地也陆续出台规定打击骗保行为。如上海市6月1日开始执行《上海市基本医疗保险监督管理办法》，建立健全医疗保障信用评价体系和信息披露制度，对定点医疗机构、定点零售药店、定点评估机构和定点护理机构及其工作人员，参保人员以及其他个人的失信信息，应当按照国家和本市有关规定归集，并依法依规开展联合惩戒。因此，医疗机构和医务人员应当提高合规意识和风险意识，避免触碰法律红线。

对应法条
第32条		公民接受医疗卫生服务，对病情、诊疗方案、医疗风险、医疗费用等事项依法享有知情同意的权利。 需要实施手术、特殊检查、特殊治疗的，医疗卫生人员应当及时向患者说明医疗风险、替代医疗方案等情况，并取得其同意；不能或者不宜向患者说明的，应当向患者的近亲属说明，并取得其同意。法律另有规定的，依照其规定。
第54条		医疗卫生人员应当遵循医学科学规律，遵守有关临床诊疗技术规范和各项操作规范以及医学伦理规范，使用适宜技术和药物，合理诊疗，因病施治，不得对患者实施过度医疗。
第104条		违反本法规定，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取基本医疗保险待遇，或者基本医疗保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取基本医疗保险基金支出的，由县级以上人民政府医疗保障主管部门依照有关社会保险的法律、行政法规规定给予行政处罚。

三

“蓦然回首，机会就在灯火阑珊处”-- 对医疗大健康行业投资的影响

1、明确社会办医的平等地位

《卫健法》出台前，《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号）（“《社会办医通知》”）作为社会办医领域的纲领性文件，规定了鼓励社会办医的多项政策，包括同等享受政府补助、鼓励地方贴息补助、探索多种融资渠道、落实税收政策、纳入医保定点范围等，但是，由于《社会办医通知》的效力等级较低，很多政策与其他法规并无有效衔接，导致并未真正落地。

而《卫健法》第41条通过基本法的形式明确社会办医与公立医院的平等地位，并且在平等享受待遇方面扩大了范围，由原来的主要是政府补助、税收方面扩大到基本医疗保险定点、重点专科建设、科研教学、等级评审、特定医疗技术准入、医疗卫生人员职称评定、税收、财政补助、用地、用水、用电、用气、用热等政策，社会办医均享受平等待遇。其中值得注意的是医疗卫生人员职称评定，“21世纪最缺的就是人才”，根据笔者十余年来代表民营资本社会办医提供法律服务的经验，即使有诸多政策支持，民营医院在吸引医生人才方面存在着“先天不足和后天失调”，认定副高及以上职称时民营医院医生常常很难有突破。因此，至少《卫健法》从法律层面对此进行了明确规定，给民营资本投资社会办医的人才引进带来了些许希望和曙光。

2、公立医院的“公益性”对合作模式的冲击和调整

• (a) 公立医院的公益性是《卫健法》的最大亮点

如前所述，作为最大亮点，《卫健法》旗帜鲜明地提出了“公益性”原则，并要求“所有收支均纳入预算管理，按照医疗卫生服务体系规划合理设置并控制规模”。而这一原则和以后可能存在的实践操作可能也会直接影响所有与公立医院的合作方以及其相关投资。

根据我国《民法典》（2021年1月1日生效）第一编“总则”第三章第三节的规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。因此，公立医院通常也被认为是非营利法人，而这种“非营利性”和“公益性”除了公立医院的内部构建问题（比如医院发展第三产业、设置特需门诊VIP服务的合理性和合法性解释等）外，首当其冲就是遏制了公立医院与合作方通过合同形式寻求合理对价的商业模式，从目的上也否定了公立医院向合作方引流的可能性。在两票制和诸多医疗改革将“医”和“药”分离后，《卫健法》的规定一定程度上可能加速将“医”和“医疗服务”分离的步伐。

• (b) 公立医院公益性对社会资本与其合作模式的影响

《社会办医通知》中允许社会力量通过特许经营、公建民营、民办公助等模式，举办非营利性医疗机构，未明令禁止社会资本与公立医院合作举办营利性机构。实践中，社会资本通过与公立医院合资设立新院区或通过合作项目设立分院并不少见，“一址两院”模式[1]、“IOT”模式或托管模式[2]也是社会资本比较常用的与公立医院合作模式，而“院中院”、“承包科室”虽是《医疗机构管理条例》和相关规范性文件（例如《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》）明令禁止的，但是灰色地带的操作仍然屡见不鲜。

《卫健法》生效后，明确“双禁止”规定，即政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。社会资本与公立医院如采取前述“一址两院”模式、合资设立新院区或通过合作项目设立分院模式将为《卫健法》所禁止，而此前部分地方探索的混合所有制公立医院改制方式也被正式宣告终止[3]。但是，耐人寻味的是，在草案阶段二审稿和三审稿中均规定了“政府举办的医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构”属于违法行为，需要承担法律责任，但是在最终生效版本中却被删除了，似乎法律对公立医院与社会资本合作留下了些许想象空间。

而“IOT”模式或托管模式在未改变公立医院的非营利性性质的前提下，社会资本以提供“医院管理服务”收取医院管理费的方式获得利润。但是在《卫健法》强调公立医院应当坚持公益性质的政策背景下，该模式是否符合国家的医改政策，是否存在被认定为“变相分红”的风险或可能性，有待后续政策立法进一步明确。不过，我们对此模式可能保持谨慎乐观，线索也是立法过程中对于该“变相分红”法律后果的修改，第一稿草案规定“非营利性医疗机构违法分配营业收入的”构成违法，二次审议稿修改为“非营利性医疗卫生机构向出资人分配收益”构成违法，生效版本中进一步修改为“非营利性医疗卫生机构向出资人、举办者分配或者变相分配收益”。可见，虽然行为方式包括分配或变相分配，但是分配内容由“营业收入”缩小为“收益”，似乎为“IOT”模式或托管模式的合法存续预留了解释可能，仍需依靠之后相关部门进一步的意见进行解释。

因此，对于与公立医院合作的商业模式如何合法合规存续并不断探索和创新，似乎成为医药投资机构进行投资和管理的先决条件。而绿地投资设立医院或者建立独立的检验中心和实验室等，似乎是更多民营资本社会办医比较稳妥的选择路径。

3、违法处罚力度加大，应谨慎尽调

• (a) 加大买卖、出租、出借医疗机构执业许可证行为处罚

《医疗机构管理条例》由于制定时间较为久远及当时的特定历史情境，其中对于医疗机构买卖、出租、出借医疗机构执业许可证的违法行为处罚金额在今天看来显然较小，且处罚措施缺少梯度。

“违反本条例第二十三条规定，出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上人民政府卫生行政部门没收非法所得，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。”

而《卫健法》则借鉴了近年来国内立法的重罚主义立法倾向，并且完善了几种处罚措施的接续关系。

“违反本法规定，伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得五倍以上十五倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算；情节严重的，吊销医疗机构执业许可证。”

然而，令人遗憾的是，《卫健法》仍未明确何种行为构成“买卖、出租、出借医疗机构执业许可证”，投资机构直接收购医院或间接收购医院的出资人股权是否构成买卖医疗机构执业许可证，实务中仍存在不确定性。建议投资机构进行相关交易时引入专业律师协助进行交易，以避免相关合规性风险。

• (b) 明确出租科室行为的处罚

此前，根据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》，医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定予以处罚。即原来的规定下，医疗机构出租科室的按照出借《医疗机构执业许可证》的行为处罚。

而《卫健法》则将出租科室行为单独为一种违法行为，规定了不同于出借《医疗机构执业许可证》行为的处罚，并且规定了对直接责任人员的双罚制，但是，却不会导致被吊销《医疗机构执业许可证》。

“由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

对于医疗大健康行业的投资机构而言，此前对于医疗机构投资尽调时可能认为部分违法行为的处罚结果不重而无需整改或者放弃赔偿承诺的，则需要重新考量该等违法行为的影响，并在交易文件中加以考虑。

4、推进医疗服务新形态，可能出现新的投资风口

• (a) 家庭医生

《卫健法》第31条规定国家推进基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务，建立家庭医生服务团队，与居民签订协议，根据居民健康状况和医疗需求提供基本医疗卫生服务。首次在基本法律层面明确家庭医生制度，新的家庭医生业务形态可能成为新的投资风口。

除了法律规定的基层医疗机构推进家庭医生服务外，民营医院或其他专业机构也可以自主推行多种形式的家庭医生服务，例如本团队服务的某民营医院就推出了终身制家庭医生、5年期和1年期的家庭医生服务，同时可以附加就医快速通道等附加服务。另外，家庭医生服务也将成为新的流量入口，互联网企业、医药企业等均可以以此切入，通过大数据、人工智能分析延伸出多样化的服务业态。

• (b) 医疗信息化

如前所述，《卫健法》在法律层面直接规定推进医疗卫生系统的信息化建设，也与国家的“新基建”政策不谋而合。随着我国经济稳步复苏，“新基建”作为国家经济刺激计划的重要部分也有条不紊地推进，而医疗卫生系统的信息化建设即是“新基建”在医疗卫生系统的垂直落地。这也将进一步助推“互联网+医疗”行业的蓬勃发展，催生更多的独角兽企业和投资机会，在可预见的未来中商机无限。

结语

综上，《卫健法》对基本医疗卫生服务、医疗卫生机构和人员、药品供应保障、健康促进、资金保障、监督管理和法律责任等方面进行了具体规范，落实了宪法关于国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的规定，引领了医药卫生事业改革和发展大局，推动和保障了健康中国战略的实施。随着《卫健法》的正式生效实施和医疗卫生体系的深入改革，势必加强对医药健康领域的合规核查和法律监管，医疗大健康领域的投资并购也将是机会和挑战并存，而聘请专业医疗投资领域的律师进行把关不仅是必要的，也是充分的。中伦大健康团队也会时刻关注医疗大健康领域的最新立法动态，并及时分享我们的经验与观察，共同推进我国医疗健康事业的发展与进步，为实施健康中国战略贡献自己的绵薄之力。

[注] 

[1]即公立医院以其部分“存量资产”与社会资本合作，在原公立医院所在地成立营利性医院，出现在同一院区“非营利性医院”与“营利性医院”并存的模式。如首都医科大学附属复兴医院与北京复兴博爱眼科中心均为具有独立法人资格的医疗机构，但注册地址相同；山东省立医院与山东省医学影像研究所同样为“一址两院”形式；青岛市政府与清华大学签订共建青岛西海岸新区医疗机构合作框架协议，在青岛西海岸新区合作共建清华大学附属青岛医院，清华大学附属青岛医院将创新“一址两院”运营管理模式，建设包括一个市属三级公立医院和一个国际医院。

[2] 即社会资本通过与公立医院、政府签署经营权管理协议、委托管理协议、合作协议等形式，约定公立医院在一定条件和期限内，将医院的整体或部分资产的经营权和管理权授予社会资本的交易模式。

[3] 此前，浙江省曾发布《关于发展混合所有制医疗机构的试点意见》，探索公立医院混合所有制改革。